深德观察

本文的“社区公司”是指社区居委会出资成立的公司，主要解决社区发展治理中的问题。

随着全国疫情防控工作进入常态化，社区作为“疫情防控第一线”，对我国社会治理的重要性在此次疫情中进一步突显。如何加快推进社区综合治理也成为政府和社会共同面对的重要课题。成都市政府在全国范围内率先探索社区综合治理创新，2017年就发布了“城乡社区发展治理30条”（27号文），明确提出“以基层党组织领导、基层政府主导的多元参与、共同治理、共促发展的城乡社区发展治理体系”。

实践中，传统的社区服务模式存在效率低下、服务供应不佳和社区资源闲置三大弊端。首先，由于资金主要来自财政拨款，社区购买服务耗时较长，且每年需要重复流程，导致效率低下，参与机构也没有动力提高服务质量。其次，政府定价项目对商业力量缺少利润吸引，对社会组织又有较高的资质能力门槛，因此难以找到合适的服务供应方。最后，由于社区空地、公示栏等空间资源具有公共属性，居委不可以从事租赁、经营等经济活动，直接与企业合作又受到过高的风险防控要求的限制，因此常常处于闲置或未充分开发利用的状态。

“社区公司”正是针对传统社区服务模式的弊端提出的创新解决方案。

第一，居委扎根社区，了解社区的情况，因此他们可以组织提供、协调、链接和选择更有针对性的服务。

第二，社区公司如能正常运营并有一定盈余，就意味着社区有一定可自由调配资金，一方面可以提高居委工作积极性，另一方面也可以更好满足居民需求，提供和举办更多个性化的服务和活动，包括为社区内弱势群体提供更多帮扶。

第三，由于《民法总则》赋予社区居委会“特别法人”的资格，使居委会可以出资成立公司，以社区公司作为市场主体盘活社区资源，为社区居民创造更大价值。同时，通过设立公司的理事会、议事会等机制，社区公司可以引导居民参与社区事务，实现社区共治共建共享。

第四，社区公司可以提高商业活动进入本小区的门槛，规范管理标准，有利于消除安全隐患、整治“脏乱差”的社区环境，这一过程中也能提供一定的就业机会。

以我们调研的某社区为例，过去小贩占道经营情况严重，社区公司成立后，对街道售卖亭以及便民服务市场进行统一租赁管理，对原有商贩进行筛选和规范，过去无照经营、占道摆摊的状况得到很大改善，食品卫生安全隐患、居民出行受堵和交通安全隐患、消防隐患都得到缓解。同时，租金费用也提供了组建升级社区巡逻队的资金，并为本小区有需要的个人创造了就业机会。

相比传统社区服务模式，社区公司具有一定优势，但也存在一定风险挑战。

首先，社区公司可能会扰乱市场秩序。居委工作人员虽然不是政府官员，但对居民和一般企业而言依然代表政府权力，因此有可能凭借其在辖区内的权力和影响力使社区公司占据垄断地位，阻碍其他企业进入社区。

其次，社区公司成为以权谋私的途径。社区党委和居委有资源调配和使用权力，因此个人以权谋私的空间客观存在。同时，当前的党内监督和群众监督都存在难落实、执行成本过高、解决问题滞后等不足，监督制约效果有待提升。

最后，社区公司相关法律法规、制度政策不清晰。社区公司还处于起步阶段，普遍存在“特事特办”、“上级特批”情况，个例经验不能广泛适用。对于社区两委到底该如何通过社区公司实现服务社区、优化城乡基层治理，目前从社区基层到政府相关部门仍需进一步探索。

如何有效规避上述风险，在这里我们提出了一种构想——“社区公司信托模式”。

“社区公司信托模式”的理想结构

在“社区公司信托模式”下，政府和居民作为“委托人”，把社区财产（及部分私有财产，如果公司允许社会资本参与）委托给社区公司；社区公司作为“受托人”接受委托，承诺以社区利益最大化为目的，妥善管理和运用财产，将其用于社区发展治理；社区居民作为“受益人”，享受社区公司带来的服务和其他益处，同时享有充分监管权利，可以要求了解服务项目情况和账目，并要求社区公司就具体问题进行解释说明，改进不符合社区利益的做法等；社区还可以引入信赖、专业的监察人，监督社区公司，更好地维护社区居民利益。

“信托模式”如何做到让社区公司把“社区利益”放在首位？

其中发挥作用的机制有三点：

其一，受《信托法》约束，社区公司作为受托人必须把信托财产用于社区利益最大化，履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务。如果社区公司用信托财产为自身谋取利益，所得利益也将被归入信托财产。

其二，信托制对信息公开要求较高，社区公司需要每年定期公布信托事务的处理及财产状况。

最后，信托法赋予了社区居民较高的监督权利，和清晰的监督维权渠道。

如何保证社区公司始终以“社区利益”为首要目标，是对社区公司的一大考验。“信托模式”是一种理论上可行的经营模式，在实践过程中会遇到哪些问题、如何解决，还有待进一步探索验证。例如，社区是否有符合法律要求的“信托财产”，社区公司属于哪类信托等等。我们也希望有条件的社区可以受此启发，在社区公司试点应用“信托”机制，从而寻找对社区公司发展最“有效且简洁”的规范管理制度。我们期待涌现出更多治理规范、运营良好、居民满意的社区公司，满足社区居民对美好生活的需求。

社区公司典型案例

成都X居民服务有限公司

公司所处社区成立于 2001 年 12 月，辖区内机构资源丰富，包括知名医院、省级投资集团等。该社区是成都市的城市人口密集区，占地面积 0.7 平方公里，辖区覆盖 43 个小区（院落），常住居民 6300 余户、1.8 万余人，登记流动人口 5000 余人，每天人流量达 10 万余人。

该社区先于 2017 年 12 月注册成立成都X居民服务有限公司（“母公司”），后于 2018 年 1 月注册成立四川X服务有限公司（“子公司”）。社区居委会通过控股母公司，间接持股并实际控制子公司。母公司由社区居委会、社区书记及社区居民共同出资设立，其中社区居委会作为特殊法人控股（持股51.1%）；子公司由母公司与两家企业共同出资设立，其中母公司持股57%，因此社区居委会间接持股 29.1%。社区书记和居委主任深度参与母公司和子公司的治理管理，其中，社区书记担任母公司的监事、子公司的法人与董事长；居委主任担任子公司的执行董事与总经理。社区的子公司不仅通过项目落地服务居民，且在公司章程约定将 20%公司盈利反哺社区基金。

自成立以来，子公司围绕大健康养老服务、文创产业服务、智能零售服务三条主线为社区提供生活服社会企业服务，已实施的7个项目包括成都乐邻康养中心、健康管理中心、小柏家护、城市森林读吧、智能书屋、红旗新零售、奶奶厨房。具体方式为子公司与专业第三方机构“共同出资、设立项目公司”的形式，并在过程中与行业龙头企业签订战略协作协议，实现对社区资源的整合利用。子公司当前收支基本平衡、略有盈余，已反哺社区基金 10 万余元，用于开展帮贫扶困、助老助残、关爱儿童等公益活动，受益人数达到 5000 多人。